国内外祛痘化妆品管理现状的对比研究

 摘要 

分析国内外祛痘化妆品管理现状，提出我国祛痘化妆品监管建议。在概述祛痘化妆品功效、原料、作用原理的基础上，对比研究美国、欧盟、日本、韩国、加拿大以及我国祛痘化妆品在产品备案、功效原料、功效宣称等方面的管理现状，为我国祛痘化妆品后续监管提出建议。

化妆品的实际宣称功效是消费者选择购买化妆品的重要因素。《化妆品监督管理条例》（以下称《条例》）明确化妆品的使用目的为清洁、保护、美化、修饰[1]。《化妆品分类规则和分类目录》在贯彻《条例》精神基础上，将化妆品的使用目的细化为染发、烫发、祛斑美白、防晒、防脱发、祛痘、滋养、修护等26种功效类别[2]。其中具有祛痘功效的化妆品因在功效作用原理、功效宣称方面易与药品、医疗器械等具有医疗效果的产品相混淆，而受到监管部门和业界普遍关注。本文对祛痘化妆品功效原料的作用原理以及产品的国内外管理现状进行了研究与分析，并在此基础上，为我国祛痘化妆品的监管提出建议。

1、祛痘化妆品概述

人体皮肤青春痘是一种非传染性毛囊皮脂腺慢性炎症，表现为圆形深红色或鲜红色炎症基底上的小脓包，俗称暗疮、粉刺、痤疮。其产生由内分泌失调、毛囊角质化物异常增多、痤疮丙酸杆菌大量繁殖以及炎症反应等多种因素导致[3-4]。祛痘功效原料，如水杨酸、果酸、壬二酸及其衍生物等通过软化并剥落角质层，促进皮肤更新，有助于改善皮肤环境状态；氯化羟铝、氯化钙、硫酸锌、乙醇等收敛毛孔，有助于抑制皮脂分泌或改善皮脂腺角化异常；北美金缕梅提取物、芦荟提取物、积雪草提取物等具有温和补水作用的原料，有助于粉刺发生后皮肤的恢复[5]。

祛痘化妆品可在明确祛痘功效成分作用原理的基础上，进行人体功效评价。通过测定受试者皮肤在产品使用期间水分、油脂等的含量变化或者观察受试者痘痘存在的高度、体积、数量来评价产品的祛痘效果[6-7]。

2、祛痘化妆品的国际监管情况

2.1 美国

在美国，部分风险程度较高且含有特定功效成分的化妆品归属于“Over-the-Counter Drug”（以下称“OTC”药品，即非处方药）。能减少皮肤粉刺数量、改善痘印的祛痘化妆品即作为“OTC”药品进行管理，在符合“OTC”药品一般要求以及对应专论特殊要求的情况下，无需经过监管部门审批即可上市销售。但超出了“OTC”药品专论要求，比如使用了新的祛痘功效原料，则需进行新药注册。祛痘产品同时具有清洁功效时，还应满足化妆品法规规定的要求。

“OTC”药品专论[8]公布了祛痘化妆品的功效成分及其安全有效的使用限量，见表 1。还特别规定了功效成分可组合使用的情况，如在祛痘化妆品中间苯二酚或单乙酸间苯二酚酯要和3% ~ 8%的硫配合使用。专论中还列举了产品功效宣称的固定搭配，见表 2。产品标签可使用描述性词语与症状搭配的方式进行功效宣称。如祛痘化妆品可以宣称“清除粉刺，并使皮肤愈合”“降低黑头严重程度”“有助于预防新的青春痘生成”等。除了专论中给出的功效宣称词语，基于真实功效的其他宣称也是被允许的。

表1  美国“OTC”药品专论认可的祛痘功效原料

表2  美国“OTC”药品专论认可的祛痘化妆品功效宣称可搭配词语

2.2 欧盟

在欧盟，祛痘产品需要结合功效宣称判断是否属于化妆品。欧盟化妆品不需要进行上市前审批，仅需要在指定网站备案产品基本信息。但《化妆品法规EC1223/2009》[8]强调化妆品责任人对化妆品安全性负责，在产品上市前需对产品安全性进行充分评估，并将产品配方、功效评价、安全评估资料整理成信息档案（PIF），随时供监管部门检查。欧盟没有建立祛痘化妆品功效原料清单，但化妆品原料的使用需要满足《化妆品法规EC1223/2009》禁用原料清单、限用原料清单以及准用防腐剂清单等要求。化妆品的宣称应基于合规、真实、诚信、公平公正、消费者知情、功效试验数据支持的通用准则，不得过度宣称医疗作用，否则将归为药品进行管理。

在新原料的管理上，欧盟规定除具有较高风险的新原料，如染发剂、防腐剂、防晒剂、着色剂，需经欧洲消费者安全科学委员会（SCCS）评估安全后才能使用外，其他一般新原料如祛痘剂等的安全性，由企业负责。

2.3 日本

在日本，化妆品可分为一般化妆品和医药部外品两类。宣称具有“防止粉刺”的祛痘面膜/膏/ 霜/乳液/油属于医药部外品中的药用化妆品，该类产品需要向监管部门提交产品配方、制备工艺、检验报告等资料进行申报，经审批后才能上市销售。产品中所用原料需要满足《医药部外品原料规格》、《医药部外品添加剂》以及《药用化妆品有效原料清单》的要求。《药用化妆品有效原料清单》规定了洗发水、化妆水、面霜、乳液等不同产品类型中可用的功效成分以及限量要求，其中经常被用于膏霜、乳液类祛痘化妆品的功效原料见表 3。另外，还有部分功效原料属于产品配方中的“别纸规格”，未经企业负责人同意不得对外公布。

在新原料的管理上，日本对医药部外品中所用新原料实行审批制度，该类新原料和产品一起进行审批，申报时需要提交新原料的使用背景、理化性质、安全性和稳定性等方面的资料，其他一般类型的新原料实行备案制度。

表3  日本药用化妆品收录的常用祛痘功效原料清单

2.4 韩国

在韩国，根据功效宣称以及对人体作用程度的不同，将化妆品分为一般化妆品和机能性化妆品[9]。韩国《化妆品法施行规则》[10]规定有助于缓解粉刺型肌肤的淋洗类祛痘化妆品属于机能性化妆品，此类化妆品需要向监管部门提交产品安全性评价以及功效试验等资料进行申报，审查通过才能生产、销售。《机能性化妆品审查相关规定》[11]中公示了功效成分以及使用限量，祛痘化妆品的功效原料见表4，机能性化妆品按要求使用该清单内的原料作为功效原料时，申报资料可获得较大程度的减免。

为避免误导消费者将机能性化妆品视为药品使用，韩国《化妆品法施行规则》[12]要求与改善皮肤过敏、青春痘、妊娠纹、脱发等症状相关的机能性化妆品，需在产品标签上标注“非预防及治疗性药品”字样。

在新原料的管理上，韩国规定拟在机能性化妆品中使用新功效原料的，需要在申报产品时提交原料的安全性评价报告和功效试验报告。而一般新原料仅需要和产品一同向监管部门备案。

表4  韩国公示的祛痘化妆品功效成分清单

2.5 加拿大

在加拿大，祛痘产品完全不作为化妆品进行管理，而是根据产品是否含有功效成分过氧苯甲酰，分别将祛痘产品归为“Non-prescription Drugs”（以下称“NPDs”非处方药品）或“Natural  Health Products”（以下称“NHPs”天然健康产品）[13]。含有过氧苯甲酰的，属于“NPDs ”非处方药品。“NPDs”非处方药品和“NHPs”天然健康产品均实行注册审批制管理。

痤疮护理品专论规定产品可以使用的功效原料见表5，在该清单中，除过氧化苯甲酰的使用限量，功效原料硫、间苯二酚或单乙酸间苯二酚酯不能用于身体清洁剂或洗面奶外，其他功效原料使用要求与美国公布的情况一致。痤疮护理品可以使用的功能声明见表6，对于含有过氧化苯甲酰的产品，允许使用“预防（和）/杀死痤疮细菌、消除痤疮细菌”等抗菌、杀菌宣称。所有痤疮护理品不得使用类似“控油（油性皮肤）”“治愈痤疮”“适用于严重的痤疮”的宣称。

表5  加拿大痤疮护理品专论认可的祛痘功效原料清单

表6  加拿大痤疮护理品专论认可的功能声明

3、我国祛痘化妆品监管现状

3.1 产品备案管理

在我国，化妆品与药品、医疗器械等产品有非常明确的界限，任何具有医疗作用的产品均不属于化妆品。基于风险管理原则，将化妆品分为特殊化妆品和普通化妆品。其中祛痘化妆品属于普通化妆品，产品在上市或者进口前，应按照《化妆品注册备案管理办法》[14]《化妆品注册备案资料管理规定》[15]的要求，向相应药品监督管理部门提交资料进行备案。但祛痘化妆品同时具有防晒、防脱发、祛斑美白功效时属于特殊化妆品，要按照特殊化妆品的要求申请注册。

3.2.原料管理

3.2.1 已使用原料管理

虽然我国没有制定祛痘功效原料清单，但对化妆品原料的使用有严格的要求。一方面化妆品使用的原料应是《已使用化妆品原料目录》《化妆品安全技术规范》（以下称《规范》）收录的已使用原料、准限用原料或者是已完成注册备案处于监测期内的化妆品新原料，并且要根据原料特性和规定的要求来使用。使用安全监测期内新原料的，还应该获得新原料注册人、备案人的授权。另一方面《规范》将有安全风险的激素类、抗生素类原料归为化妆品禁用原料[16]。

值得关注的是，其他国家收录的水杨酸等祛痘功效原料，也收录在我国《规范》的限用组分表中[17]。在我国，水杨酸作为化妆品用限用组分时仅适用于驻留类产品、淋洗类肤用产品以及淋洗类发用产品。其中在驻留类产品、淋洗类肤用产品中的使用限量为2%。除此之外，《规范》还规定除香波外，水杨酸不得用于生产三岁以下儿童使用的化妆品，并且所有使用该原料的化妆品，必须在产品标签中需标注“本品含水杨酸；三岁以下儿童勿用”。之所以提出以上限制条件，是因为在美国、日本、加拿大分别作为“OTC”药品、医药部外品管理、 “NPDs”非处方药品或“NHPs”天然健康产品的祛痘化妆品，对人体皮肤青春痘、粉刺具有不同程度的预防或治疗作用，而在我国，化妆品不具有任何医疗作用，安全性要求更高。并且祛痘化妆品只是对减少或减缓粉刺的发生、改善粉刺发生后皮肤状态起到一定作用，并不能将皮肤上的痘痘、粉刺根除。《化妆品分类规则和分类目录》中也进一步明确通过调节激素水平、杀（抗、抑）菌以及消炎作用达到祛痘目的的产品不属于化妆品[2]。

此外，在我国，一些具有治疗作用的药品不能作为化妆品功效原料使用。如过氧苯甲酰对痤疮丙酸杆菌具有抗菌作用，在我国、美国、加拿大均属于治疗痤疮、粉刺的药品。考虑到化妆品与药品在使用目的、使用方法以及对人体作用原理方面的不同，为进一步保障化妆品使用安全，2021年5月国家药品监督管理局发布了《关于更新化妆品禁用原料目录的公告》，将过氧苯甲酰新增为化妆品禁用原料[18]。

3.2.2 新原料管理

在新原料管理上，我国对具有祛痘功能的新原料实行备案管理。考虑到祛痘化妆品在美国、日本、韩国分别作为“OTC药品”“医药部外品”或“机能性化妆品”进行严格管理的事实，我国规定祛痘功能新原料在安全性资料要求方面高于其他备案的新原料,与实行注册管理的防晒、防腐、着色、染发、祛斑美白功能的新原料保持一致[19]。

3.3 功效宣称管理

为了保障消费者合法权益，促进社会共治，推动化妆品行业高质量发展，在《条例》正式实施后，国家药品监督管理局陆续发布了《化妆品分类规则和分类目录》《化妆品功效宣称评价规范》《化妆品标签管理办法》等一系列指导文件，规范化妆品的功效宣称与评价。

《条例》强调化妆品注册人、备案人对化妆品的功效宣称负责，并且要求化妆品功效宣称应该有充分的科学依据[1]。化妆品注册人、备案人在申请产品注册、进行产品备案的同时，应将祛痘功效宣称依据摘要上传至国家药品监督管理局指定网站，以便社会监督。对于功效评价方法的选择，《化妆品功效宣称评价规范》规定化妆品的祛痘功效评价证据类型必须是人体功效评价试验[20]。

此外，祛痘化妆品的标签宣称应当符合《条例》及《化妆品标签管理办法》要求，不得使用抗菌、消炎等明示或者暗示具有医疗作用和效果的词语，标注内容不得包含虚假、引人误解、违反社会公序良俗的词语[21]。

4、我国祛痘化妆品监管面临的挑战与应对建议

4.1 明确多功能新原料注册备案管理要求

为了鼓励创新，加快新原料应用于化妆品生产的速度，我国基于风险管理原则，将新原料分类管理，对具有较高风险的防腐、防晒、着色、染发或者祛斑美白功能新原料实行注册管理，其他新原料实行备案管理。但实际上，同一化妆品原料，因其结构的特殊性可能兼具多种功能。如水杨酸能软化、剥落角质，可作为祛痘功效成分使用，同时也能抑制微生物在化妆品中的生长，是常用的防腐剂。在化妆品新原料注册备案过程中，一些企业为了豁免大量的毒理学试验项目，能在短时间内获得新原料的使用权，故意隐瞒祛痘新原料的防腐、祛斑美白等功能，强行享受政策福利，进行新原料备案，带来潜在风险。因此，建议监管部门发布多功能新原料注册备案指导意见，要求化妆品新原料注册人、备案人对新原料功能进行全面、充分研究，明确在新原料兼具备案范围功能和注册范围功能的情况下，必须先申请注册；仅具有祛痘及其他备案功能的新原料应当按照祛痘功能所在的情形要求准备毒理学试验资料。

4.2 规范祛痘化妆品功效评价方法

《规范》收录了防晒化妆品的防晒指数（SPF 值）测定方法、防水性能测定方法、长波紫外线防护指数（PFA值）测定方法以及抗UVA能力仪器测定法，国家药品监督管理局在2021年3月也发布了化妆品祛斑美白功效测试方法、化妆品防脱发功效测试方法[22]。但对于祛痘等化妆品仅在《化妆品功效宣称评价规范》中提出了功效评价方法的原则性要求。目前祛痘功效评价方法，有些是在评价细胞增殖分化、炎症因子的抑制作用等作用原理的基础上进行设计，试验原理本身与化妆品使用目的不符。建议行业协会明确祛痘化妆品作用原理并发布相关试验方法团体标准，引导企业规范开展祛痘化妆品功效评价。

4.3 制定化妆品标签宣称禁用语清单

原国家食品药品监督管理总局在2010年发布了《化妆品命名指南》[23]，对化妆品名称中可宣称的词语、禁止使用的词语、禁止表达的词意进行了

明确。但该指南包含的禁用词语非常有限，且自发布起一直沿用至今，未曾更新。在监管过程中，各地监管部门因对某些宣称词语有不同的理解，审查尺度也不一样，例如祛痘类化妆品能否宣称舒敏等。更有甚者，一些不良企业利用该漏洞，故意使用一些与医疗作用相关的擦边词语，扰乱市场秩序，误导消费者。随着《条例》及配套法规文件的正式发布实施，新的化妆品监管法规体系已经确立，亟需结合市场发展现状，制定一个覆盖范围广的化妆品标签宣称禁用语清单。对于该清单的管理应是动态的，明确禁用语的增加与剔除机制，积极调动化妆品监管人员、从业人员以及消费者参与清单的更新过程。集合多方力量，严禁任何涉嫌医疗术语、医疗作用或者夸大宣称的词语出现在化妆品标签中。

4.4 继续加强化妆品监督抽检工作

化妆品监督抽检是监管部门开展上市后监管，打击非法添加，净化市场环境，保障消费者用妆安全的重要手段之一。在我国，从国家药品监督管理局到省市级药品监督管理部门每年都会对市场上在售的化妆品进行抽查检验，并且公布抽检结果以及涉事违法企业的查处情况。分析2020年的化妆品监督抽检结果，发现某些祛痘化妆品中仍然存在非法添加氯霉素、林可霉素、克林霉素、联苯苄唑等抗感染药物，赛庚啶、苯海拉明、西咪替丁等抗组胺药物，氯倍他索丙酸酯等激素类成分的现象[24-28]。对此,监管部门应继续加强化妆品的监督抽检力度[29]，必要时组织祛痘化妆品的专项抽检， 开展从生产到流通环节的全覆盖式监督工作，集中力量整治化妆品非法添加等违法违规行为，提高靶向命中率。

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来源：香料香精化妆品(2022年2月第1期)、中国食品药品检定研究院

作者简介：

袁欢（1991—），女，硕士研究生，主要研究方向为化妆品安全性评价。

通信作者：

张凤兰（1978—），女，博士，研究员，主要研究方向为化妆品安全性评价。E-mail：flzhang2007@163.com

王钢力（1969 —），女，博士，研究员，主要研究方向为化妆品安全性评价。E-mail：duneer@163.com

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